Идет загрузка документа (26 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О Государственной программе экономического и социального развития Украины на 2012 год и основных направлениях развития на 2013 и 2014 годы

Предложения Президента Украины к проекту закона Украины от 15.09.2011 № 9159
Дата рассмотрения: 11.01.2012 Карта проходжения проекта

ПРОПОЗИЦІЇ
до Закону України "Про Державну програму економічного і соціального розвитку України на 2012 рік та основні напрями розвитку на 2013 і 2014 роки"

Верховною Радою України 22 грудня 2011 року прийнято Закон України "Про Державну програму економічного і соціального розвитку України на 2012 рік та основні напрями розвитку на 2013 і 2014 роки".

Цим Законом передбачається затвердити Державну програму економічного і соціального розвитку України на 2012 рік та основні напрями розвитку на 2013 і 2014 роки.

Як зазначено у названій Державній програмі, нею визначаються цілі, завдання та основні заходи економічного і соціального розвитку країни на 2012 рік і основні напрями розвитку на 2013 і 2014 роки (абзац четвертий вступу).

Однак аналіз Державної програми дозволяє констатувати, що за своєю спрямованістю вона значною мірою дублює чинні програмні документи, насамперед Програму економічних реформ на 2010 - 2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава", схвалену Комітетом з економічних реформ та взяту до виконання Кабінетом Міністрів України і місцевими органами виконавчої влади.

Із метою забезпечення виконання заходів, визначених Програмою економічних реформ на 2010 - 2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава", та посилення координації роботи державних органів з її реалізації у 2011 році Указом Президента України від 27 квітня 2011 року N 504 затверджено Національний план дій на 2011 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010 - 2014 роки "Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава". Нині завершується реалізація Національного плану дій на 2011 рік та підготовка проекту Національного плану дій на 2012 рік.

Отже, на практиці новий підхід до державного стратегічного планування вже реалізовується, у зв'язку з чим прийняття такого документа, як Державна програма економічного і соціального розвитку України, набуло формального характеру і в нинішній ситуації є недоцільним.

Як свідчить аналіз тексту Державної програми, вона не забезпечує досягнення її основної мети - планування та організації виконання завдань державної економічної політики.

Так, у розділі I "Соціально-економічний розвиток України у 2010 - 2011 роках" Державної програми зазначається, що металургійна промисловість України не здатна знайти у світовому поділі праці місця іншого, ніж постачальник напівфабрикатів та прокату з низькою доданою вартістю. Для виправлення такої ситуації у Державній програмі мали б вирішуватися питання модернізації виробництва, переходу на виробництво продукції з високим рівнем переробки. Однак ці питання в Державній програмі не розглядаються.

Викликають зауваження показники сальдо торгівлі товарами та послугами, наведені у підрозділі 7 "Розвиток міжнародної співпраці" розділу IV Державної програми, оскільки ці показники значно відрізняються від фактичних, які вже сформовані за підсумками дев'яти місяців поточного року, - з негативним торгівельним сальдо на рівні 4,0 млрд доларів США. Крім того, рівень названих показників, за даними Національного банку України, становить мінус 7,5 млрд доларів США (тобто мають від'ємне значення). Таким чином, зазначені у Державній програмі показники свідчать про формальний підхід до їх формування.

Слід також зауважити, що недоліками розділу IV Державної програми є вкрай обмежений перелік пріоритетів відповідних галузей та відсутність дієвих механізмів їх реалізації.

Так, у пункті 2.4 "Оптимізація процесів структурних перетворень у паливно-енергетичному комплексі" відсутні заходи, що відповідають напрямам реформ, які будуть здійснені при переході на нову модель функціонування енергоринку, переході на біржову торгівлю вугільною продукцією, модернізації вітчизняних нафтопереробних заводів, нарощуванні видобутку рідких та газоподібних вуглеводнів (крім родовища Суботіна), освоєнні родовищ нафти і газу на умовах державно-приватного партнерства, угод про розподіл продукції тощо. Також у цьому пункті відсутні заходи щодо реалізації у 2012 році положень Закону України "Про забезпечення комерційного обліку природного газу", зокрема заходи щодо встановлення приладів обліку за групами споживачів. У пункті 3.7 "Політика у сфері житлово-комунального господарства" розділу IV "Пріоритетні напрями економічної і соціальної політики" Державної програми не передбачено заходів щодо забезпечення обліку виробництва, транспортування і споживання теплової енергії, зокрема встановлення теплових лічильників виробництва, транспортування, доставки та фактичного споживання теплової енергії. Недоліком пункту 3.10 "Розвиток культури" розділу IV Державної програми є неповний перелік пріоритетів галузі та відсутність дієвих механізмів їх упровадження.

Інший приклад. У пункті 1.6 "Розвиток науково-технічної та інноваційної сфери" розділу IV Державної програми для розвитку національної інноваційної системи та інфраструктури інноваційної діяльності передбачені надто обмежені заходи: забезпечення проведення досліджень на антарктичній станції "Академік Вернадський"; створення на базі вищих навчальних закладів 20 малих підприємств; формування інноваційної інфраструктури, що дасть змогу створити, зокрема, у вищих навчальних закладах цілісну систему інфраструктурного забезпечення інноваційної діяльності. Очевидно, що цих заходів недостатньо для розв'язання актуальних проблем у цій сфері.

Незважаючи на наявність гострих соціальних проблем у молодіжному середовищі, у пункті 3.1 "Демографічна, сімейна, молодіжна та міграційна політика" розділу IV Державної програми взагалі відсутня інформація про конкретні заходи у сфері молодіжної політики, не заплановано у 2012 році збільшення кількості центрів соціальних служб для молоді.

У пункті 3.2 "Державна політика у сфері освіти" розділу IV Державної програми стверджується, що пріоритетними напрямами діяльності у сфері освіти є, зокрема, законодавче забезпечення модернізації вітчизняної системи освіти, приведення змісту та структури професійної підготовки кадрів у відповідність із сучасними потребами ринку праці, підвищення доступності якісних освітніх послуг. Водночас у Державній програмі відсутні чіткі механізми реалізації визначених завдань, зокрема, в частині вдосконалення порядку формування державного замовлення на підготовку спеціалістів, а також посилення партнерських зв'язків із роботодавцями. Крім того, доцільно було б у цій Державній програмі визначити більш дієві заходи щодо поліпшення застарілої матеріально-технічної бази вищих навчальних закладів.

Поза увагою Державної програми залишилася і низка стратегічно важливих для розвитку вітчизняної культури і мистецтва напрямів, зокрема таких, як:

популяризація національної культурної спадщини та здобутків сучасного мистецтва за кордоном, розвиток міжнародного культурного співробітництва. Зазначений напрям є одним із пріоритетних завдань щодо зміцнення гуманітарного співробітництва, зокрема, з Республікою Туреччина, Республікою Таджикистан, Республікою Казахстан, Державою Ізраїль, Демократичною Соціалістичною Республікою Шрі-Ланка, Республікою Кіпр, Французькою Республікою, державами - учасницями СНД;

оновлення матеріально-технічної бази закладів культури і мистецтва, проведення капітальних ремонтів їх будівель, оснащення сучасним устаткуванням, збільшення виставкових площ. У додатку 1 до Державної програми (щодо фінансової підтримки окремих закладів з метою забезпечення умов для соціально-економічного зростання) не передбачено підтримки низки пріоритетних закладів (Національний культурно-мистецький та музейний комплекс "Мистецький арсенал", Національний художній музей України, Національний академічний український драматичний театр імені Марії Заньковецької, Донецький національний академічний театр опери та балету імені А. Б. Солов'яненка, Кіровоградський академічний обласний український музично-драматичний театр імені М. Л. Кропивницького);

підтримка талановитих дітей та творчої молоді;

здійснення заходів, спрямованих на культурний розвиток українського села, зокрема збереження мережі закладів культури та відкриття нових, відродження народних традицій, звичаїв та обрядів;

стимулювання меценатства шляхом удосконалення законодавчої бази;

підтримка театрального та музичного фестивального руху.

Низка положень Державної програми, додатків до неї викликають суттєві зауваження через невідповідність Конституції та законодавчим актам України, неузгодженість із показниками Державного бюджету України на 2012 рік.

Так, у розділі III Державної програми "Фактори соціально-економічного зростання" встановлюються розміри прожиткового мінімуму в середньому на одну особу окремо для основних соціальних і демографічних груп населення та мінімальна заробітна плата на 2012 рік. У розділі VI "Основні напрями розвитку на 2013 і 2014 роки" визначаються планові показники прожиткового мінімуму та мінімальної заробітної плати на 2013 і 2014 роки. Зазначене не узгоджується з нормами Бюджетного кодексу України (стаття 40) та Закону України "Про прожитковий мінімум" (стаття 4), за якими розмір мінімальної заробітної плати та розмір прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для основних соціальних і демографічних груп населення та рівень забезпечення прожиткового мінімуму на відповідний бюджетний період визначаються законом про Державний бюджет України.

Розділом III Державної програми пропонується встановити, що у 2012 році мінімальну заробітну плату буде підвищено до рівня прожиткового мінімуму для працездатної особи (тобто у середньому за рік до 1098 гривень). Таким чином, заробітна плата збільшиться порівняно з 2011 роком на 135 гривень (на 14 відсотків). Водночас статтею 13 Закону України "Про Державний бюджет України на 2012 рік" установлено, що на кінець року мінімальна заробітна плата становитиме 1134 гривні (отже, порівняно з кінцем 2011 року збільшиться на 130 гривень, або на 12,9 відсотка).

У підрозділі 4 "Посилення ролі регіонів у забезпеченні зростання економіки та підвищення їх відповідальності у напрямі розв'язання соціальних проблем" розділу IV Державної програми визначено обсяги видатків, які планується виділити з державного і місцевих бюджетів на реалізацію певних заходів: у Житомирській області - трьох проектів із модернізації виробничих процесів, виготовлення міні-техніки для особистих селянських господарств, розвитку виробництва запчастин, вузлів, агрегатів до зернозбиральних комбайнів (планове виділення за рахунок місцевого бюджету 900 тис. грн.) (підпункт 4.1.2); у Миколаївській області - проекту "Будівництво полігона твердих побутових відходів" (фінансування за рахунок коштів державного бюджету у сумі 3,0 млн грн. та місцевого бюджету у сумі 2,0 млн грн.) (підпункт 4.4.1); спрямування у 2012 році 92,2 млн грн. на підтримку розвитку малого підприємництва за рахунок місцевих бюджетів (підпункт 4.5.3).

Також у розділі IV Державної програми зазначається, що у 2014 році бюджетні видатки на оплату енергоресурсів, які споживаються бюджетними установами, буде зменшено на 30 відсотків (пункт 2.5 підрозділу 2 "Модернізація виробництва та інфраструктури").

Це не відповідає Конституції України, Бюджетному кодексу України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Зокрема, за Конституцією України будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків визначаються виключно законом про Державний бюджет України (частина друга статті 95). За Бюджетним кодексом України будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, яке встановлюється законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) і в порядку, визначеному цим Кодексом (частини перша та друга статті 23).

Нарешті, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що органи місцевого самоврядування самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України (частина перша статті 61), та встановлено, що повноваження на здійснення витрат місцевого бюджету мають відповідати обсягу надходжень місцевого бюджету (частина друга статті 66).

У додатку 1_1 до Державної програми показником ефективності заходу 1.6.1.1 "Проведення виваженої бюджетної політики" передбачено утримання дефіциту державного бюджету на економічно безпечному рівні 2,5 відсотка ВВП. При цьому виконавцем названого заходу визначено Міністерство фінансів України.

У зв'язку з цим слід наголосити, що граничний обсяг річного дефіциту державного бюджету у відповідному бюджетному періоді має визначатися законом про Державний бюджет України (стаття 40 Бюджетного кодексу України). Тож його відносне значення має узгоджуватися з визначеним у бюджеті показником. Законом України "Про Державний бюджет України на 2012 рік" установлено граничний обсяг дефіциту Державного бюджету України у сумі 25.129.484,1 тис. гривень. Зважаючи на прогноз номінального валового внутрішнього продукту в 1500 млрд грн., який покладено в основу розрахунку показників державного бюджету в 2012 році, розмір дефіциту Державного бюджету України на 2012 рік визначено на рівні 1,7 відсотка ВВП.

Визначивши зазначені показники у Державній програмі та ще й у розмірах, що відрізняються від відповідних показників Державного бюджету України на 2012 рік, парламент діяв у спосіб, не передбачений Бюджетним кодексом України, а отже, усупереч нормам Основного Закону держави щодо здійснення органами законодавчої влади своїх повноважень відповідно до законів України (частина друга статті 6), лише на підставі та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

У цьому ж додатку 1_1 до Державної програми механізмом виконання заходу 1.6.2.1 "Забезпечення прозорості системи державних фінансів" визначається надання державних гарантій в обсязі не більш як 1 відсоток ВВП для реалізації виключно інвестиційних та інноваційних проектів, спрямованих, зокрема, на розвиток експортного потенціалу національної безпеки.

Наведене не узгоджується з вимогами частини першої статті 17 Бюджетного кодексу України, за якою державні гарантії для забезпечення повного або часткового виконання боргових зобов'язань суб'єктів господарювання - резидентів України можуть надаватися за рішенням Кабінету Міністрів України або на підставі міжнародних договорів України виключно у межах, визначених законом про Державний бюджет України.

Законом України "Про Державний бюджет України на 2012 рік" установлено, що у 2012 році державні гарантії можуть надаватися, зокрема, за запозиченнями Державного агентства автомобільних доріг України (за запозиченнями, зобов'язаннями з оплати введених інвесторами в дію об'єктів та за договорами концесії), зобов'язаннями Державної іпотечної установи, зобов'язаннями Державної спеціалізованої фінансової установи "Державний фонд сприяння молодіжному житловому будівництву" на будівництво житла для молоді, для фінансування інвестиційних, інноваційних, інфраструктурних та інших проектів розвитку, які мають стратегічне значення та реалізація яких сприятиме розвитку економіки України, у тому числі експортоорієнтованих і енергозберігаючих проектів.

Додатком 2 до Державної програми визначається перелік державних (цільових) програм, які планується виконувати у 2012 році з використанням коштів державного бюджету. До зазначеного переліку включено 45 програм.

Водночас до поданого разом із проектом Закону України "Про Державний бюджет України на 2012 рік", схваленим Кабінетом Міністрів України, переліку державних (цільових) програм, які виконуються у межах бюджетних програм у 2012 році, включено 59 таких програм.

Відтак, наведене положення додатка 2 до Державної програми не відповідає вимогам статті 38 Бюджетного кодексу України, згідно з якими переліки та обсяги коштів за державними цільовими програмами, які включено головними розпорядниками коштів державного бюджету до бюджетних програм, передбачених у проекті закону про Державний бюджет України, подаються разом із проектом закону про Державний бюджет України, схваленим Кабінетом Міністрів України.

Деякі положення Державної програми, додатки до неї викликають суттєві зауваження через внутрішню неузгодженість.

Зокрема, наведені у пункті 1.3 "Грошово-кредитна політика" підрозділу 1 "Забезпечення умов для соціально-економічного зростання" показники відрізняються від даних розділу IV "Пріоритетні напрями економічної і соціальної політики" щодо очікуваних критеріїв ефективності політики у 2011 році, а також від фактичних даних за поточний рік (щодо монетарної бази, грошової маси, рівня монетизації). Так, за наведеними у пункті даними очікуваний показник приросту на 2011 рік за позицією "Монетарна база" становить 8 - 11 відсотків, а "Грошова маса" - 15 - 17 відсотків. За даними ж Національного банку України (за станом на 28 грудня 2011 року), ці показники становлять відповідно 7,7 відсотка та 2,8 відсотка.

Отже, правильність визначення очікуваних показників викликає сумнів.

Крім того, зміст доданої до розділу IV Державної програми таблиці кількісних та якісних критеріїв ефективності політики не відповідає прогнозованим тенденціям монетарних показників в умовах більш жорстких монетарних заходів, наведеним в останньому абзаці розділу IV Державної програми. Так, у тексті цього розділу зазначено, що обсяг монетарної бази збільшиться на 10 - 12 відсотків, за даними ж таблиці такий показник становить 12 - 16 відсотків. Аналогічні зауваження викликає і показник "рівень монетизації" розділу IV Державної програми.

Звертаю увагу і на невідповідність даних стосовно кількісних та якісних критеріїв ефективності зовнішньої політики, наведених у таблиці "Кількісні та якісні критерії ефективності політики", змісту останнього абзацу розділу IV Державної програми.

За таких обставин не можу підтримати Державну програму економічного і соціального розвитку України на 2012 рік та основні напрями розвитку на 2013 і 2014 роки, яка не забезпечить належне планування та організацію виконання завдань щодо позитивних структурних зрушень в економіці, підвищення її конкурентоспроможності як основи для збалансованого зростання стандартів та показників економічного розвитку, а відтак, не забезпечить і зростання добробуту і підвищення якості життя населення. Тож не можу підтримати і Закон, яким цю Державну програму затверджено.

У зв'язку з наведеним пропоную Закон України "Про Державну програму економічного і соціального розвитку України на 2012 рік та основні напрями розвитку на 2013 і 2014 роки" відхилити. 

 

Президент України 

В. ЯНУКОВИЧ

Опрос