Идет загрузка документа (31 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины в связи с оптимизацией функций центрального органа исполнительной власти в сфере экологии и природных ресурсов относительно предоставления документов разрешительного характера

Предложения Президента Украины к проекту закона Украины от 02.06.2011 № 8617
Дата рассмотрения: 11.01.2012 Карта проходжения проекта

ПРОПОЗИЦІЇ
до Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з оптимізацією функцій центрального органу виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів щодо надання документів дозвільного характеру"

Прийнятий Верховною Радою України 22 грудня 2011 року Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з оптимізацією функцій центрального органу виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів щодо надання документів дозвільного характеру" не може бути підписаний з таких підстав.

1. Низка положень Закону не відповідає конституційним засадам організації та здійснення державної виконавчої влади.

1.1. Пропонованими Законом, що розглядається, змінами до Водного кодексу України, Законів України "Про екологічну експертизу", "Про відходи", "Про охорону атмосферного повітря" вирішуються питання існування територіальних органів центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів (абзац другий пункту 4, абзаци шістнадцятий та тридцять третій підпункту 1, підпункт 4 пункту 5, абзац другий підпункту 1, абзац другий підпункту 3 пункту 6 розділу І) та спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони здоров'я (абзаци другий та третій підпункту 1, абзац другий підпункту 3 пункту 6 розділу І) та їх повноважень.

У зв'язку з цим слід зазначити, що повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються виключно Конституцією України (Рішення Конституційного Суду України від 7 квітня 2004 року N 9-рп/2004 у справі про Координаційний комітет).

За пунктом 15 частини першої статті 106 Конституції України питання щодо утворення міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а отже, й покладення на них завдань, визначених законами, належить до повноважень Президента України.

Ця конституційна норма відображена в Законі України "Про центральні органи виконавчої влади" - базовому законодавчому акті, що визначив відповідно до пункту 12 частини першої статті 92, частини другої статті 120 організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади, закріпив систему центральних органів виконавчої влади. За цим Законом міністерства, інші центральні органи виконавчої влади здійснюють завдання, визначені законами та покладені на них Президентом України (статті 7, 17), територіальні органи центрального органу виконавчої влади створюються у випадках, коли їх створення передбачено положенням про міністерство, інший центральний орган виконавчої влади, затвердженим Президентом України (статті 13, 21).

Таким чином, необхідність створення територіальних органів міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади визначається Президентом України шляхом затвердження положення про відповідний орган, а не Верховною Радою України шляхом прийняття закону.

Водночас Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затверджене Указом Президента України від 13 квітня 2011 року N 452, не передбачає утворення територіальних органів Міністерства екології та природних ресурсів України.

Положенням про Міністерство охорони здоров'я України, затвердженим Указом Президента України від 13 квітня 2011 року N 467, не передбачено утворення і територіальних органів Міністерства охорони здоров'я України.

Тому зазначені положення Закону, що розглядається, не підтримуються через їх невідповідність Конституції України, Закону України "Про центральні органи виконавчої влади".

1.2. Як уже відзначалося, Конституція України відносить вирішення питання про утворення, реорганізацію, ліквідацію міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади (із відповідним визначенням його назви, статусу, сфери діяльності, завдань і функцій) до виключної компетенції Президента України (пункт 15 частини першої статті 106).

Реалізовуючи це конституційне повноваження, Глава держави затверджує положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади (частина третя статті 3 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади"). Отже, саме Президент України визначає функціональну спрямованість центральних органів виконавчої влади, затверджує схему їх організації та взаємодії.

Крім того, за Законом України "Про центральні органи виконавчої влади" міністерство є органом, що забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики (статті 1, 6, 16).

У Законі ж, що надійшов на підпис, уживаються поняття "центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів", "спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів", "спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів", "центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища", "спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань охорони здоров'я", "спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади в галузі транспорту", що не відповідає Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", чинній системі центральних органів виконавчої влади.

2. Низка положень Закону, що надійшов на підпис, збільшує рівень державного регулювання господарської діяльності у природоохоронній сфері.

Зокрема, пропонованими Законом, що надійшов на підпис, змінами до Водного кодексу України до відання Кабінету Міністрів України у галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів пропонується віднести встановлення порядку видачі дозволів на проведення робіт на землях водного фонду, пов'язаних з будівництвом гідротехнічних, лінійних та гідрометричних споруд, поглибленням дна для судноплавства, видобуванням корисних копалин, буровими та геологорозвідувальними роботами, розчисткою русел річок, каналів та дна водойм, а також на розробку проектів нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин у водні об'єкти із зворотними водами (підпункт 1 пункту 1 розділу І Закону).

Водночас прийнятим Верховною Радою України Законом України від 22 грудня 2011 року N 4214-VI "Про внесення змін до Закону України "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" пункти 16 і 65 Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності викладено в новій редакції, згідно з якою перелік документів дозвільного характеру розширюється (зокрема, передбачено необхідність одержання дозволів на проведення на землях водного фонду робіт, пов'язаних з будівництвом гідротехнічних, гідрометричних та лінійних споруд, поглибленням дна для судноплавства, розчисткою русел річок, каналів і дна водойм, та на розроблення проектів нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин).

Змінами до Закону України "Про охорону атмосферного повітря" пропонується запровадити видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин, для яких не встановлено відповідних нормативів екологічної безпеки (підпункт 4 пункту 6 розділу І Закону, що надійшов на підпис). Відповідні зміни до Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності передбачені і прийнятим Верховною Радою України 22 грудня 2011 року Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності".

У наведених випадках ідеться про запровадження нових документів дозвільного характеру у сфері водокористування.

Це не відповідає здійсненим Верховною Радою України, Урядом держави крокам до зменшення адміністративних перешкод у підприємництві, не узгоджується з головною метою здійснюваної в Україні відповідно до Програми економічних реформ на 2010 - 2014 роки реформи у сфері дозвільної системи - суттєвому скороченню дозвільних документів для усунення бар'єрів для розвитку малого та середнього бізнесу та йде всупереч політиці дерегуляції господарської діяльності, а тому не може бути підтримано.

3. Впровадження деяких положень Закону, що надійшов на підпис, створюватиме ризик посилення негативного впливу на навколишнє природне середовище.

Так, Законом пропонується змінити один із нормативів в галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів: передбачається норматив гранично допустимого скидання забруднюючих речовин замінити на норматив гранично допустимого скиду у водні об'єкти забруднюючих речовин із зворотними водами (підпункти 1, 2, 4 та 5 пункту 1 розділу І).

Такі зміни не узгоджуються з чинною статтею 35 Водного кодексу України, за якою у галузі використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів установлюється, наприклад, норматив гранично допустимого скидання забруднюючих речовин, який охоплює більш широке коло відносин (зокрема, стосується не лише скидання у водні об'єкти забруднюючих речовин разом із стічними водами, а й скидання забруднюючих речовин у разі відсутності стічних вод) і поглинає пропоноване поняття "норматив гранично допустимого скиду у водні об'єкти забруднюючих речовин із зворотними водами".

Це не відповідає і конституційному принципу забезпечення екологічної безпеки держави, підтримання екологічної рівноваги на території України (стаття 16 Конституції України), закріпленим у законодавстві України про охорону навколишнього природного середовища принципам пріоритетності вимог екологічної безпеки, гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров'я людей, екологічно спрямованого захисту природних ресурсів в умовах нарощування антропогенних навантажень на природне середовище.

З огляду на викладене зазначена новела не підтримується.

4. Пропонованими Законом, що надійшов на підпис, змінами до Водного кодексу України передбачається, зокрема, викласти в новій редакції статтю 86 "Проведення робіт на землях водного фонду".

Визначається, що на землях водного фонду на підставі дозволу можуть проводитися роботи, пов'язані з будівництвом гідротехнічних, лінійних та гідрометричних споруд, поглибленням дна для судноплавства, видобуванням корисних копалин, буровими та геологорозвідувальними роботами, розчисткою русел річок, каналів та дна водойм, прокладанням кабелів, трубопроводів, інших комунікацій. Місця і порядок проведення зазначених робіт визначаються відповідно до проектів (підпункт 6 пункту 1 розділу І Закону).

Водночас у Законі, що надійшов на підпис, відсутні будь-які положення щодо осіб, які можуть бути замовниками чи розробниками проектів проведення робіт, пов'язаних із будівництвом гідротехнічних, лінійних та гідрометричних споруд, поглибленням дна для судноплавства, видобуванням корисних копалин, буровими та геологорозвідувальними роботами, розчисткою русел річок, каналів та дна водойм, прокладанням кабелів, трубопроводів, інших комунікацій, будь-які вимоги до таких проектів.

Така невизначеність на практиці може спричинити порушення конституційних принципів верховенства права, рівності і справедливості, з яких випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правових норм.

Пропонованою новою редакцією статті 86 Водного кодексу України також передбачається надання "дозволу на проведення робіт в зоні дії навігаційного обладнання і морських шляхів".

Це не відповідає пункту 91 Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженого Законом України "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності", за яким документом дозвільного характеру є погодження відведення землі та водного простору для торговельного мореплавства, здійснення будівельних та інших робіт у зоні дії навігаційного обладнання і морських шляхів.

У зв'язку з цим слід наголосити, що за Законом України "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" забороняється вимагати від суб'єктів господарювання отримання документів дозвільного характеру, які не внесені до затвердженого цим Законом Переліку.

Проте Законом, що надійшов на підпис, внесення відповідних змін до Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженого названим вище Законом, не передбачено.

Крім того, у Законі, що надійшов на підпис, не визначено порядку видачі такого дозволу, органу влади, яким він видаватиметься.

Наведене суперечить вимогам Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", відповідно до яких виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються не тільки необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види, а й дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру, платність або безоплатність видачі (переоформлення, видачі дубліката, анулювання) документа дозвільного характеру, строк видачі або надання письмового повідомлення про відмову у видачі документа дозвільного характеру, вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, видачі дубліката, анулювання документа дозвільного характеру, строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа (частина перша статті 4).

Тож зазначені положення Закону, що надійшов на підпис, не підтримуються.

5. Викликають зауваження і пропоновані Законом, що надійшов на підпис, зміни до Земельного кодексу України.

Так, змінами до статей 118, 123 Земельного кодексу України пропонується визначити, що відведення земельної ділянки Кабінетом Міністрів України та/або погодження такого відведення Верховною Радою України у випадках, передбачених цим Кодексом, відбувається за висновком Комісії, погодженим з центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів (підпункти 2 і 3 пункту 2 розділу І Закону).

Водночас передбаченими Законом, що надійшов на підпис, змінами до статті 14 Земельного кодексу України до повноважень центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів у галузі земельних відносин пропонується віднести погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, рішення стосовно яких у випадках, передбачених цим Кодексом, приймається Кабінетом Міністрів України або погоджується Верховною Радою України (підпункт 1 пункту 2 розділу І Закону).

Отже, у разі набрання чинності Законом, який розглядається, виникне неузгодженість положень Земельного кодексу України у частині повноважень зазначеного центрального органу виконавчої влади, що не може бути підтримано.

6. Закон, що надійшов на підпис, містить положення, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень (корупційні фактори).

Ідеться про положення абзацу п'ятого підпункту 2 пункту 5 розділу І Закону, яким передбачено доповнення підпункту "к" частини першої статті 20 Закону України "Про відходи".

Згідно з цим доповненням Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації затверджуватимуть за поданням органів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища та/або центрального органу виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, екології та природних ресурсів Автономної Республіки Крим ліміти на утворення та розміщення відходів для підприємств, установ та організацій - суб'єктів господарської діяльності.

Таким чином, за Законом Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцева державна адміністрація на свій розсуд визначатиме, яке подання буде достатнім для затвердження зазначених лімітів, що створює ризик неоднакового застосування норми Закону, наслідком чого буде порушення конституційних принципів верховенства права, рівності і справедливості (стаття 8 Конституції України).

Слід також зауважити, що термін "центральний орган виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, екології та природних ресурсів Автономної Республіки Крим" не вживається в Законі України "Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим", яким передбачено існування органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим (а не центральних органів).

У зв'язку з наведеним зазначене положення не підтримується.

7. Закон, що надійшов на підпис, містить внутрішні неузгодженості, дублювання норм, що є недопустимим.

Зокрема, Законом пропонується у статті 20 "Повноваження місцевих державних адміністрацій у сфері поводження з відходами" Закону України "Про відходи" змінити назву статті та редакцію абзацу першого її частини першої (підпункт 2 пункту 5 розділу I).

У результаті таких змін стаття 20 Закону України "Про відходи" визначатиме повноваження як місцевих державних адміністрацій, так і Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Однак чинною статтею 19 Закону України "Про відходи" повноваження Автономної Республіки Крим у сфері поводження з відходами вже встановлені.

У зв'язку з пропонованим поширенням положень статті 20 Закону України "Про відходи" на Раду міністрів Автономної Республіки Крим між цією статтею та статтею 19 цього ж Закону виникне дублювання відповідних норм, в інших же випадках - колізія між названими статтями.

Законом, що розглядається, також пропонується доповнити Закон України "Про відходи" новою статтею 231 щодо визначення компетенції територіальних органів центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів та органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, екології та природних ресурсів у сфері поводження з відходами.

При цьому повноваження органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, екології та природних ресурсів у сфері поводження з відходами визначені як у частині першій, так і в частині другій пропонованої редакції статті 231 і є тотожними.

Підсумовуючи викладене, пропоную Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з оптимізацією функцій центрального органу виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів щодо надання документів дозвільного характеру" відхилити.

 

Президент України

В. ЯНУКОВИЧ

Опрос