Идет загрузка документа (58 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О документах, удостоверяющих личность и подтверждающих гражданство Украины

Предложения Президента Украины к проекту закона Украины от 13.05.2011 № 8507
Дата рассмотрения: 21.10.2011 Карта проходжения проекта

ПРОПОЗИЦІЇ
до Закону України "Про документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України"

Прийнятий Верховною Радою України 23 вересня 2011 року Закон України "Про документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України" не може бути підписаний, оскільки:

несе ризики порушень конституційних прав громадян та гарантій цих прав, загальновизнаних прав особи, засадничих підвалин існування демократичної правової держави, якою є Україна;

порушує взяті Україною міжнародні зобов'язання, є кроком назад на шляху впровадження європейських та міжнародних стандартів у сфері захисту прав людини, виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України;

не забезпечує безпеку громадян;

призведе до невиправданого суттєвого збільшення бюджетних витрат, негативно позначиться на бюджеті кожної сім'ї;

низка пропонованих Законом новацій не відповідає нагальним потребам сьогодення, є необгрунтованою та неприйнятною.

1. Порушення конституційних гарантій та міжнародних стандартів щодо недопущення втручання в особисте і сімейне життя, недопущення збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди

1.1. Основний Закон держави гарантує кожній особі невтручання в її особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України, а також недопущення збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту громадян та прав людини (частини перша та друга статті 32).

На порушення цих конституційних гарантій Законом, що надійшов на підпис, передбачено:

створення Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування (ДІС), до якої вноситиметься значний обсяг інформації про особу, в тому числі додаткові біометричні дані (стаття 36), вичерпний обсяг яких визначатиметься рішенням Кабінету Міністрів України (частина друга статті 5), тобто підзаконним актом, а не Законом;

внесення до документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальній статус (паспортної картки, паспорта громадянина для виїзду за кордон, тимчасового посвідчення громадянина України, соціального посвідчення, посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон), додаткової змінної інформації, що включає додаткові біометричні дані (частина третя статті 3, розділ II), вичерпний обсяг яких Законом знову ж таки не встановлено;

вміщення практично у всіх документах, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальній статус і пов'язані з життєдіяльністю людини у всіх сферах, безконтактного електронного носія інформації (статті 12 - 17, 19 - 31). При цьому лише в одному випадку - у статті 20 для соціального посвідчення Законом визначено, яка саме інформація записується на такий носій (персональна інформація про пред'явника документа, в тому числі біометричні дані). Що саме записуватиметься на безконтактних електронних носіях в інших документах, можна лише здогадуватись, адже Закон цього не визначає.

Таким чином:

запроваджується збирання, зберігання інформації про особу, а можливо, і використання цієї інформації без згоди особи на підставі підзаконного акта, а не закону, як того вимагає Конституція України;

створюється механізм контролю, а отже, і можливість втручання держави в особисте життя громадян, що заборонено Конституцією України.

Зазначене не відповідає наведеним нормам частин першої та другої статті 32 Основного Закону держави та порушує частину другу статті 22 Конституції України, за якою конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані.

Це також призведе до порушення Україною загальновизнаних міжнародних стандартів у сфері прав людини, закріплених Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Зокрема, за статтею 8 цієї Конвенції кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

У цій частині Закон викликав широкий негативний резонанс.

Щодня до Президента України надходять звернення громадян, обурених створенням Законом можливості для тотального контролю за їх приватним життям, несумісного з демократичними засадами функціонування держави і суспільства.

У такій ситуації вирішення порушених у Законі питань потребує більш детального концептуального опрацювання, залучення до цього процесу широких кіл громадськості з тим, щоб Закон був зорієнтований перш за все на захист прав і свобод людини і громадянина, створення реальних гарантій цих прав і свобод.

1.2. Як уже зазначалося, Законом передбачено створення Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування. До цієї системи вноситься така інформація про осіб: ім'я, дата та місце народження особи, стать, відомості про батьків (усиновлювачів), опікунів, піклувальників та інших законних представників, відомості про громадянство, його відсутність, підстави набуття громадянства України, дата внесення інформації про особу до ДІС, реквізити виданих особі документів, інформація про місце реєстрації особи, про її сімейний стан, про відмову від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків, про видачу приватизаційних паперів, додаткові біометричні дані (параметри), відомості про смерть особи, визначання її померлою чи безвісно відсутньою, відцифровані образ (зображення обличчя) та зразок підпису особи (пункти 4 і 7 статті 1, частина третя статті 9, частина перша статті 36). Така інформація вноситься до ДІС за зверненням заявника, на підставі інформації державних органів реєстрації актів цивільного стану, органів, що здійснюють реєстрацію місця проживання (перебування), інформації міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, що оформляють документи (частина перша статті 39).

Внесення до названої Державної інформаційної системи такого значного, не обмеженого лише питаннями документування, обсягу інформації про все населення України фактично перетворює ДІС на єдиний державний реєстр фізичних осіб.

За таких обставин надзвичайної актуальності набувають питання забезпечення поваги до приватного і сімейного життя відповідно до загальновизнаних міжнародних стандартів у сфері захисту прав людини і основоположних свобод, балансу між інтересами держави щодо доступу до даних про особу та приватними інтересами особи.

Практика Європейського суду з прав людини, що є джерелом тлумачення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, виходить із необхідності існування в національному праві засобу юридичного захисту від свавільних втручань органів державної влади в права, гарантовані Конвенцією. Порушення балансу між правом особи на захист приватності (зокрема, конфіденційності персональних даних) і бажанням держави знати все про всіх може призвести до порушення статті 8 Конвенції. Визначення дискреційних повноважень, якими наділені органи державної влади в сфері основоположних прав, у спосіб, що фактично робить зазначені повноваження необмеженими, суперечило б принципу верховенства права. Відповідно, закон має чітко визначати межі повноважень компетентних органів та спосіб їх здійснення з урахуванням легітимної мети засобу, який розглядається, щоб гарантувати особі адекватний захист від свавільного втручання (рішення Європейського суду з прав людини від 6 квітня 2000 року у справі "Ротару проти Румунії" (Rotaru v. Romania), від 16 лютого 2000 року у справі "Аманн проти Швейцарії" (Amann v. Switzerland)).

Конвенцією на державу-учасницю покладається позитивне зобов'язання захищати права, гарантовані Конвенцією. Відповідно, держава повинна всіма наявними засобами, зокрема на законодавчому рівні, обмежити доступ до персональних даних про особу та гарантувати їх таємницю.

З огляду на необхідність дотримання таких пріоритетів правової демократичної держави, як забезпечення принципів правової визначеності, пропорційності, правомірних очікувань, забезпечення принципів Ради Європи стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень, а також забезпечення права на повагу до приватного і сімейного життя, слід звернути увагу на неврегульовані Законом питання, зокрема, щодо визначення:

вичерпного переліку інформації про особу, що зберігатиметься в ДІС, а також підстав доступу до зазначеної інформації;

переліку державних органів, фізичних та юридичних осіб, що можуть бути авторизованими користувачами, їх прав та обов'язків, порядку внесення інформації про особу, мети, форми, порядку і підстав одержання такої інформації та встановлення відповідних обмежень для доступу з метою унеможливлення безконтрольного витоку інформації про особу;

строку зберігання інформації про особу (відповідно до положень статті 5 Конвенції про захист осіб у зв'язку з автоматизованою обробкою персональних даних персональні дані, що піддаються автоматизованій обробці, повинні зберігатися для визначених і законних цілей у формі, яка дозволяє ідентифікацію суб'єктів даних не довше, ніж це необхідно для досягнення мети, з якою такі дані зберігаються);

гарантій забезпечення конфіденційності та унеможливлення доступу сторонніх осіб до персональних даних, що містяться в інформаційній системі;

процедури знищення персональних даних та особливостей доступу фізичних осіб до інформації про себе (для належного відображення встановленого частиною третьою статті 32 Конституції України права кожного громадянина ознайомлюватися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею);

чіткої структури інформаційної системи та питань взаємодії її з іншими автоматизованими базами даних.

За таких обставин вважаю, що вирішення всіх порушених питань у межах Закону, що надійшов на підпис, не тільки неможливо, а й не відповідатиме предмету його правового регулювання.

Тож створення єдиного державного реєстру фізичних осіб, про який ідеться у Законі, потребує прийняття окремого закону, в якому необхідно визначити засади створення такого реєстру, встановити систему гарантій щодо захисту приватного життя, вичерпний перелік інформації, яка повинна міститися в реєстрі, права і обов'язки людини і громадянина тощо.

2. Порушення визначеного Конституцією України принципу верховенства права

Аналіз Закону свідчить, що значна частина його положень сформульована з порушенням визнаного частиною першою статті 8 Конституції України принципу верховенства права - без дотримання принципів правової визначеності, ясності і недвозначності правових норм, що не може забезпечити однакове їх застосування, не виключає необмеженості трактування цих норм у правозастосовній практиці і неминуче призведе до порушення прав і свобод громадян.

Так, за статтею 9 Закону до документів осіб, які в установленому порядку визнані недієздатними, відцифрований підпис не вноситься, а осіб, які не досягли чотирнадцятирічного віку, та осіб з фізичними вадами - вноситься за їх бажанням.

Однак установлення таких особливостей для всіх категорій осіб з фізичними вадами, в тому числі тих, які в змозі поставити підпис власноруч, навряд чи є обгрунтованим. Нечіткість формулювань зазначених положень Закону може призвести до різного тлумачення поняття "фізичні вади" та критеріїв їх визначення, що, у свою чергу, може спричинити неоднакове, вибіркове застосування Закону в аналогічних ситуаціях і, як наслідок, порушення охоронюваних прав та законних інтересів фізичних осіб.

Відповідно до пунктів 1 та 2 частини першої статті 7 Закону головним розпорядником Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування (ДІС) є "центральний орган виконавчої влади з питань реалізації державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів", а уповноваженим органом - "центральний орган виконавчої влади з питань реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод людини та громадянина, власності, інтересів суспільства і держави, а також з питань реалізації державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів".

З наведених положень випливає, що один і той самий центральний орган виконавчої влади буде і головним розпорядником ДІС, і уповноваженим органом. Водночас за іншими положеннями Закону завдання головного розпорядника ДІС та уповноваженого органу є різними, а отже, йдеться і про різні органи.

У зв'язку з цим слід зауважити, що Президентом України відповідно до пункту 15 частини першої статті 106 Конституції України та Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" визначено, що:

центральним органом виконавчої влади, утвореним лише для реалізації державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, є Державна міграційна служба України, її діяльність спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України (Указ Президента України від 9 грудня 2010 року N 1085 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади", Положення про Державну міграційну службу України, затверджене Указом Президента України від 6 квітня 2011 року N 405);

головним органом у системі центральних органів виконавчої влади у формуванні та реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод людини та громадянина, власності, інтересів суспільства і держави від злочинних посягань, боротьби зі злочинністю, розкриття та розслідування злочинів, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху, а також з питань саме формування (а не реалізації) державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, є Міністерство внутрішніх справ України (Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затверджене Указом Президента України від 6 квітня 2011 року N 383).

Неоднозначно в Законі визначені і засади функціонування Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб та їх документування (ДІС).

Так, за статтею 35 Закону функціонування ДІС забезпечується головним розпорядником ДІС через уповноважений орган, через нього ж головний розпорядник ДІС виконуватиме свої функції і завдання. Іншими словами (якщо головним розпорядником ДІС є Державна міграційна служба України, а уповноваженим органом - Міністерство внутрішніх справ України), Законом установлюється, що функціонування ДІС забезпечуватиметься Державною міграційною службою України через Міністерство внутрішніх справ України; ця Служба, діяльність якої спрямовується і координується Міністром внутрішніх справ України, забезпечуватиме виконання покладених на неї функцій і завдань через назване Міністерство. Така модель у принципі не відповідає засадам побудови системи центральних органів виконавчої влади, а на практиці це призведе до свавільного тлумачення органами виконавчої влади обсягу і змісту своїх повноважень, що може негативно позначитися на забезпеченні реалізації прав громадян.

Непослідовно і нечітко викладена, наприклад, і стаття 11 Закону "Оформлення, видача, обмін, продовження строку дії, надання, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення документів".

Так, з абзаців третього - п'ятого частини першої випливає, що для оформлення і отримання документів, що посвідчують особу та встановлюють громадянство України, особа спочатку має подати особисту заяву, а потім на її підставі - подати відповідні документи. При цьому окремої процедури розгляду зазначеної заяви, прийняття за результатами її розгляду окремого рішення Закон не передбачає. Тож очевидно, що у даному випадку і подання заяви, і подання відповідних документів здійснюватиметься одночасно, хоча з викладеної в Законі норми випливає інше.

Частина четверта цієї ж статті Закону визначає результати оформлення документів таким чином: "Документи надсилаються уповноваженому суб'єкту чи його територіальному підрозділу або заявникові на підставі його письмової заяви у порядку, встановленому законодавством України". Беручи до уваги, що йдеться про найважливіші документи у житті кожної особи, така альтернативність у визначенні їх одержувачів є недопустимою.

Стаття 11 Закону, яка б мала визначити загальні питання оформлення, видачі, обміну, переоформлення, продовження строку дії документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, їх вилучення, повернення державі тощо, відносить вирішення цих питань до сфери відання Кабінету Міністрів України, регулюючи лише частково, із застосуванням бланкетних норм, другорядні питання оформлення і видачі документів та пов'язані із цим обов'язки фізичних осіб.

Усе зазначене вище може спричинити порушення конституційних принципів верховенства права, рівності і справедливості, з яких випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правових норм. Інший підхід не може забезпечити однакове застосування норм, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005).

За таких обставин Закон, що викладений у наведений вище спосіб, не може бути підтриманий.

3. Заперечення міжнародних стандартів у сфері захисту прав біженців

Законом суттєво скорочено строк дії посвідчення біженця та проїзного документа біженця для виїзду за кордон.

Нещодавно прийнятим на виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України Законом України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" встановлено, що посвідчення біженця чи посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, видається строком на п'ять років (стаття 10).

Закон же, що надійшов на підпис, скорочує цей строк до шести місяців (статті 28, 29, підпункт 34 пункту 2 розділу IV "Прикінцеві положення").

Це обмежує можливість виїзду біженців за кордон та їх право на свободу пересування через запровадження дискримінаційних норм, які ставлять у скрутне становище біженців в Україні.

Нова вимога щодо продовження строку дії цих документів кожні шість місяців (замість п'яти років) суперечить рекомендації Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців щодо необхідності запобігання виникненню бюрократичних перешкод та прийняттю неефективних адміністративних рішень щодо біженців. Такі нововведення Закону вже викликали негативну реакцію представництва Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців.

Це не відповідає і стандартам, ухваленим Міжнародною організацією цивільної авіації (ІСАО), яка рекомендує запроваджувати термін дії міжнародних проїзних документів від 5 до 10 років.

Таким чином, прийняття Закону по суті перекреслило останні позитивні законодавчі кроки, спрямовані на досягнення відповідності вимогам Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України, - прийняття 8 липня 2011 року Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту".

Виходячи з наведеного, Закон, що надійшов на підпис, у частині, що порушує міжнародні стандарти у сфері захисту прав біженців, є неприйнятним.

4. Суттєве збільшення витрат державного бюджету та витрат громадян

4.1. Реалізація положень Закону потребуватиме суттєвих додаткових витрат державного бюджету.

Однак у Законі відсутні норми щодо джерел фінансування заходів, пов'язаних із виконанням його положень. Зокрема, не визначено джерела фінансування для запровадження та забезпечення функціонування ДІС, відомчих автоматизованих систем обліку документів, заходів із забезпечення безпеки персональних даних, які вносяться та зберігаються в названих інформаційних системах, закупівлі бланків документів, що посвідчують особу і підтверджують громадянство України, спеціальний статус особи, безконтактних електронних носіїв інформації, надання адміністративних послуг з оформлення, видачі або заміни документів тощо.

Невизначення джерел покриття таких додаткових бюджетних витрат створює ризик розбалансування Державного бюджету України, що порушить конституційний принцип прагнення держави до його збалансованості (стаття 95 Конституції України).

Тож Закон, що створює такий ризик, не може бути підтримано.

4.2. Відповідно до Закону бланки всіх передбачених ним документів (а це вісім документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, та щонайменше дванадцять документів, що посвідчують особу та її спеціальний статус) є документами суворого обліку, виготовляються відповідно до вимог Міжнародної організації цивільної авіації (ІСАО), державних (національних) та міжнародних стандартів. При цьому Законом детально описано технологію виготовлення бланків документів, зокрема встановлено, що бланки документів у формі картки виготовляються з полімерних матеріалів, які за фізичними характеристиками підлягають лазерній персоналізації і гравіюванню відповідно до державних (національних) та міжнародних стандартів, і повинні містити безконтактний електронний носій інформації та номер бланка відповідно до вимог ІСАО (стаття 10).

У зв'язку з цим слід наголосити, що виготовлення документів за стандартами ІСАО є високовартісним. А отже, виготовлення всіх документів за такою технологією потребуватиме суттєвих фінансових витрат державного бюджету.

Водночас виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України передбачає впровадження Україною вимог ІСАО лише стосовно бланків та оформлення документів, які посвідчують особу та підтверджують громадянство України (його відсутність), для цілей перетинання кордону та/або перебування на території іноземної держави, тобто паспорта громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичного та службового паспортів України.

Нарешті, технологічна складність і висока собівартість виготовлення машинозчитувального документа за стандартами ІСАО не узгоджуються із цільовим призначенням соціального посвідчення, посвідчення застрахованої особи, пенсійного посвідчення, посвідчення особи з інвалідністю. Адже ці документи за своїм цільовим призначенням не стільки посвідчують особу, скільки підтверджують її належність до певної соціальної групи чи категорії осіб. Крім того, у разі запровадження цих документів у формі електронних карток, такий крок мав би супроводжуватися зменшенням кількості відповідних документів. Однак цього не пропонується.

Тож в умовах обмежених можливостей Державного бюджету України, необхідності вирішення низки вкрай актуальних соціальних питань вважаю неприпустимим спрямування фінансових ресурсів держави на виготовлення великої кількості високотехнологічних документів, які не вимагаються від України на даному етапі.

4.3. Виходячи з положень Закону, більшість документів, що оформлюються у формі карток, видаватимуться на платній основі (стаття 6).

На платній основі може видаватися, наприклад, посвідчення застрахованої особи - документ, що посвідчує спеціальний статус особи і підтверджує її права на одержання послуг та матеріального забезпечення за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням (стаття 21). Таким чином, можливість користування громадянами власними правами на одержання певних соціальних гарантій із набранням чинності Законом буде поставлена у пряму залежність від попередньої оплати виготовлення одного або декількох високовартісних машинозчитувальних документів.

За таких обставин Закон спричиняє обмеження прав громадян, у тому числі конституційного права на соціальний захист, що є порушенням конституційного припису щодо недопущення звуження змісту і обсягу існуючих прав при прийнятті нових законів (частина третя статті 22 Конституції України).

У цьому контексті слід відзначити і запровадження строковості дії тих чи інших карток. Так, наприклад, паспортна картка - документ, що посвідчує особу громадянина України на території України і одержання якого є обов'язковим (від такого обов'язку звільнені лише особи, які раніше одержали документи, що підтверджують громадянство і строк дії яких не закінчився), видаватиметься строком на кожні десять років (частини перша - третя статті 12, пункти 1, 2 розділу V "Перехідні положення"). При цьому Законом передбачено пільги щодо сплати державного мита лише для батьків новонародженої дитини при отриманні на неї паспортної картки, для громадян - у разі отримання паспортної картки вперше (підпункт 35 пункту 2 розділу IV "Прикінцеві положення"). Тож у подальшому громадяни змушені будуть на регулярній основі сплачувати державне мито за власну паспортизацію.

Це може стати суттєвою статтею додаткових невиправданих видатків для сімейних бюджетів, особливо у багатодітних сім'ях (якщо брати до уваги кількість документів, що видаватимуться за Законом на регулярній платній основі), а тому не підтримується.

5. Порушення конституційних засад організації та здійснення державної влади

5.1. Законом (частини друга, четверта - десята, дванадцята статті 11, частини п'ята і шоста статті 12, частини п'ята і п'ятнадцята статті 13 тощо) передбачається існування територіальних органів центрального органу виконавчої влади з питань реалізації державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, а також інших центральних органів виконавчої влади.

У зв'язку з цим слід зазначити, що повноваження Верховної Ради України, як і повноваження Президента України, визначаються виключно Конституцією України (Рішення Конституційного Суду України від 7 квітня 2004 року N 9-рп/2004 у справі про Координаційний комітет).

За пунктом 15 частини першої статті 106 Конституції України питання утворення міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а відповідно, й покладення на них завдань, визначених законами, належать до повноважень Президента України.

Ця конституційна норма відображена у Законі України "Про центральні органи виконавчої влади", за якою центральні органи виконавчої влади здійснюють завдання, визначені законами та покладені на них Президентом України (стаття 17). За названим Законом територіальні органи центрального органу виконавчої влади створюються у випадках, коли їх створення передбачено положенням про центральний орган виконавчої влади, затвердженим Президентом України (стаття 21).

Таким чином, можливість утворення територіальних органів центрального органу виконавчої влади визначається Президентом України шляхом затвердження положення про відповідний орган, а не Верховною Радою України шляхом прийняття закону.

Крім того, у статті 11 Закону міститься позначення власної назви центрального органу виконавчої влади - Адміністрація Державної прикордонної служби України. Це обмежує конституційне повноваження Президента України утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати за поданням Прем'єр-міністра України центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади (пункт 15 частини першої статті 106 Конституції України).

Ураховуючи наведене, зазначені положення Закону не підтримуються.

5.2. У Законі детально врегульовані питання оформлення та видачі дипломатичного та службового паспортів України (статті 14 і 15).

У зв'язку з цим слід наголосити, що дипломатичний та службовий паспорти України є документами, що посвідчують особу громадянина України, який забезпечує підтримання офіційних зносин з іншими державами, представництво України у міжнародних організаціях та спеціальних місіях, здійснення зовнішньополітичної діяльності держави.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 15 січня 2009 року N 2-рп/2009 дійшов висновку, що "Верховна Рада України, Президент України та Кабінет Міністрів України мають окремі конституційні повноваження у сфері зовнішньополітичної діяльності, але лише Президент України як глава держави наділений повноваженням здійснювати керівництво цією діяльністю. Положення Конституції України, у яких встановлено зазначені повноваження Президента України та інших суб'єктів зовнішньополітичної діяльності держави, є нормами прямої дії (частина третя статті 8). Це означає, що глава держави не тільки здійснює загальне спрямування зовнішньополітичного курсу держави згідно з визначеними Верховною Радою України засадами зовнішньої політики України, але й застосовує відповідні засоби впливу на діяльність суб'єктів зовнішньополітичної діяльності з метою забезпечення національних інтересів і безпеки України".

За таких обставин ключова роль у врегулюванні зазначених вище питань згідно з Конституцією України належить Президентові України.

Вирішивши у Законі, що розглядається, питання оформлення та видачі дипломатичного та службового паспортів України, Верховна Рада України втрутилась у сферу конституційних повноважень Президента України.

Тож положення статей 14 і 15 Закону не можуть бути предметом регулювання закону.

6. Закон не узгоджується із законодавчими актами, що є базовими в регулюванні тих чи інших відносин, спричиняє ризик порушення конституційних гарантій рівності громадян перед законом

6.1. Статтею 11 Закону мінімальний вік особи, яка особисто може звернутися за оформленням і видачею документа, обмежено 16 роками (частина перша). Таке обмеження не узгоджується з Цивільним кодексом України, який допускає надання повної цивільної дієздатності фізичній особі, яка не досягла повноліття, у разі реєстрації шлюбу (стаття 34). А право на шлюб за Сімейним кодексом України може бути надано за рішенням суду особі, яка досягла чотирнадцяти років, якщо буде встановлено, що це відповідає її інтересам (стаття 23).

Крім того, за Цивільним кодексом України фізична особа, яка досягла чотирнадцяти років, вільно обирає собі місце проживання (стаття 29). Досягнення ж особою 16-річного віку за Цивільним кодексом України є умовою лише для вільного самостійного виїзду за межі України (стаття 313).

6.2. Статтею 14 Закону встановлюється перелік громадян, які можуть бути документовані дипломатичними паспортами України. При цьому передбачається, що дипломатичний паспорт України оформляється і видається, зокрема, дипломатичним працівникам на строк їх виїзду у службове відрядження за кордон.

Це не узгоджується з нормами Закону України "Про дипломатичну службу", за яким проходження дипломатичної служби передбачає направлення дипломатичних працівників на роботу до закордонних дипломатичних установ України у довготермінове відрядження (розділ IV).

Така неузгодженість на практиці може спричинити суттєві ускладнення в документуванні дипломатичними паспортами України глав дипломатичних представництв України в іноземних державах, інших дипломатичних працівників.

6.3. Стаття 30 Закону, що розглядається, яка визначає питання оформлення і видачі дозволу на працевлаштування, не узгоджується зі статтею 8 Закону України "Про зайнятість населення" (до якого зміни у відповідній частині не вносяться).

Зокрема, Закон, що надійшов на підпис, передбачає, що дозвіл на працевлаштування видається іноземцю або особі без громадянства, які мають намір займатися в Україні трудовою діяльністю, у порядку та спосіб, передбачені законодавством України про працю.

Водночас Закон України "Про зайнятість населення" передбачає одержання дозволу на використання праці іноземців та осіб без громадянства роботодавцем, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Такі приклади свідчать, що Закон, який надійшов на підпис, не забезпечує комплексного одноманітного врегулювання порушених питань, а відтак створює можливість застосування до одних і тих самих відносин, залежно від їх суб'єктивного складу, різних норм, що спотворюватиме конституційний принцип рівності громадян перед законом (стаття 24 Конституції України).

7. Низка положень Закону є неприйнятними, необгрунтованими

7.1. У статті 1 Закону визначаються терміни, що не вживаються у його тексті або визначення яких не виправдано.

Це стосується таких термінів, як "безпека інформації" (термін вживається один раз у назві статті 37 Закону), "зона візуальної перевірки" (вживається один раз в абзаці шостому частини першої статті 39 Закону та у змінах до Закону Української Радянської Соціалістичної Республіки "Про мови в Українській РСР"), "зона документа" (термін у Законі не вживається), "машинозчитувальна зона" (вживається лише у змінах до Закону Української Радянської Соціалістичної Республіки "Про мови в Українській РСР"). Разом із тим терміни "відомчі автоматизовані системи обліку документів", "відцифрований образ особи", "лівий форзац", "правий форзац", "сторінка даних", "ідентифікація особи", "ім'я" використовуються в Законі у загальновживаних значеннях, а тому не потребують дефініцій.

7.2. Також безпідставними є законодавче регулювання технічного опису документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, визначення у Законі (статті 9 і 10) технології виготовлення їх бланків, з огляду на те, що законами регулюються найбільш важливі суспільні відносини.

Натомість ті відносини, які мали б бути предметом виключно законодавчого регулювання, Законом урегульовано частково або опосередковано, що суперечить пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України, відповідно до якого права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов'язки громадянина визначаються виключно законами України. Як зазначено у Рішенні Конституційного Суду України від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008 у справі про Регламент Верховної Ради України, перелік питань, що мають регулюватися виключно законами України, передбачений у частині першій статті 92 Основного Закону України, має імперативний характер, а це означає, що всі рішення щодо них повинні прийматися у формі закону.

Так, наприклад, як уже зазначалося, Закон не передбачає вирішення питань про вид та обсяг інформації, яка записується на безконтактний електронний носій інформації, порядок зчитування, зняття такої інформації. Між тим урегулювання цих питань безпосередньо пов'язано з правом людини на захист приватного життя від незаконного втручання та його гарантіями, а отже, мало б регулюватися Законом.

7.3. Відповідно до статті 13 Закону у паспорті громадянина України для виїзду за кордон за письмовим клопотанням заявника, а щодо осіб, які не досягли шістнадцятирічного віку, - їх батьків (усиновлювачів), опікунів, піклувальників або інших законних представників може бути зазначена також додаткова змінна інформація: відомості про місце реєстрації; про сімейний стан; про відмову від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків; про видачу приватизаційних паперів (частина третя статті 9).

Проте включення такої інформації до проїзного документа громадянина України не відповідає меті його оформлення і видачі, а відтак навряд чи є доцільним.

7.4. Законом визначено, що він набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування (пункт 1 розділу IV "Прикінцеві положення"). При цьому розділом V "Перехідні положення" встановлено, що паспорт громадянина України нині чинного зразка видаватиметься до 1 січня 2012 року; раніше видані паспорти будуть чинними до закінчення строку їх дії.

Тобто, починаючи з 1 січня наступного року, громадяни України документуватимуться, зокрема, паспортними картками, і з цієї ж дати держава має бути готова забезпечувати зчитування інформації, розміщеної на машинозчитувальній паспортній картці, в усіх установах, де буде необхідним підтвердження особи громадянина України, і особливо додаткової змінної інформації про особу (яка з найбільшим ступенем імовірності вміщуватиметься на безконтактному електронному носії інформації).

Неготовність до такої ситуації унеможливить реалізацію громадянами України на території власної держави своїх прав та законних інтересів, серед яких і гарантоване статтею 70 Конституції України право голосу на виборах (адже за пропонованими змінами до Законів України "Про вибори Президента України", "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим", "Про вибори народних депутатів України" документом, який підтверджуватиме особу та громадянство України виборця на виборах, буде як паспорт громадянина України, так і паспортна картка (підпункти 18, 32, 36 пункту 2 розділу IV "Прикінцеві положення" Закону, що надійшов на підпис).

До 1 січня 2012 року залишилось трохи більше двох місяців. Цього строку навряд чи достатньо для проведення в установленому порядку на конкурентних засадах процедур закупівель бланків документів суворого обліку, а також машинозчитувального обладнання, його поставки та впровадження.

За таких обставин єдиним прогнозованим наслідком упровадження Закону буде порушення прав громадян, інших жителів України.

Виходячи з вищевикладеного, Закон України "Про документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України" не може бути взятий до виконання. Тож пропоную Верховній Раді України його відхилити.

 

Президент України

В. ЯНУКОВИЧ

Опрос