Идет загрузка документа (28 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О продовольственной безопасности Украины

Предложения Президента Украины к проекту закона Украины от 28.04.2011 № 8370-1
Дата рассмотрения: 10.01.2012 Карта проходжения проекта

ПРОПОЗИЦІЇ
до Закону України "Про продовольчу безпеку України"

Прийнятий Верховною Радою України 22 грудня 2011 року Закон України "Про продовольчу безпеку України" не може бути підписаний з таких підстав.

1. Названий Закон спрямований на визначення правових, економічних, соціальних, екологічних та організаційних засад державної політики у сфері формування продовольчої безпеки, яка є складовою національної безпеки України (преамбула Закону).

Разом із тим Закон по суті не вирішує поставлених завдань, більшість його положень має декларативний характер, основні принципи і завдання не передбачають механізму їх реалізації. Нормативне регулювання тих чи інших питань підміняється положеннями, що переадресовують до інших законів, а відтак, не мають змістовного навантаження.

Зокрема, питання компетенції Президента України, Верховної Ради України, органів виконавчої влади у сфері забезпечення і формування продовольчої безпеки, напрямів державної політики тощо, необхідних для гарантування продовольчої безпеки, що визначаються Законом, що надійшов на підпис (статті 4, 7), вже врегульовані Конституцією України, Земельним кодексом України, Законами України "Про основи національної безпеки України", "Про засади внутрішньої і зовнішньої політики", "Про Кабінет Міністрів України", "Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року", "Про державну підтримку сільського господарства України", "Про державний матеріальний резерв", іншими законодавчими актами. Саме на ці законодавчі акти і посилається Закон, що розглядається.

У преамбулі Закону також зазначено, що положення Закону визначають аграрну політику щодо гарантування продовольчої безпеки та є основою для розроблення нормативно-правових актів, цільових програм розвитку та проектів, що стосуються питань формування продовольчої безпеки України.

Однак замість комплексного та системного врегулювання цих питань Закон, що надійшов на підпис, визначає повноваження центрального органу виконавчої влади з питань аграрної політики та продовольства лише у сфері формування продовольчої безпеки (частина перша статті 7) та розподілом повноважень між центральними органами виконавчої влади щодо формування, розподілу, розпорядження державними продовольчими ресурсами (крім запасів продовольчих ресурсів у складі державного матеріального резерву), а щодо формування, розподілу, розпорядження державним матеріальним резервом обмежується нормою, яка зводиться до посилання на Закон України "Про державний матеріальний резерв" (стаття 9).

2. У статті 2 "Правова основа продовольчої безпеки" Закону, який надійшов на підпис, перелік актів законодавства, що стосуються питань продовольчої безпеки держави, не є вичерпним.

Водночас до цього переліку включено низку законодавчих актів, які не впливають або ж мають мінімальний вплив на визначення правової основи продовольчої безпеки і не узгоджуються з цілями і предметом Закону, що надійшов на підпис. Це, наприклад, Закони України "Про стандартизацію", "Про захист прав споживачів", "Про захист населення від інфекційних хвороб".

3. Базова термінологія Закону, що надійшов на підпис, є нечіткою, двозначною, не узгодженою з чинними законами. Така нечіткість не відповідає конституційним принципам рівності і справедливості, з яких випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005).

Так, викликає заперечення пропоноване визначення основного терміна Закону, що надійшов на підпис, - "продовольство", який є основою його назви та інших термінів, впливає на розуміння всього Закону та унеможливлює застосування термінології Закону при підготовці підзаконних нормативних актів.

Зокрема, визначення терміна "продовольство" (харчові продукти та продовольча сировина) у Законі, що надійшов на підпис, суперечить визначенню терміна "харчові продукти" у базовому Законі України "Про безпечність та якість харчових продуктів" - це будь-яка речовина або продукт (сирий, включаючи сільськогосподарську продукцію, необроблений, напівоброблений або оброблений), призначений для споживання людиною. Тобто за визначенням названого Закону термін "харчові продукти" охоплює і продовольчу сировину.

Слід зауважити, що термін "продовольча сировина" (продукція рослинного, тваринного, мінерального, синтетичного чи біотехнологічного походження, що використовується для виробництва харчових продуктів) був визначений у Законі України від 23 грудня 1997 року "Про якість та безпеку харчових продуктів" і не вживається в чинному Законі України "Про безпечність та якість харчових продуктів", прийнятому 6 вересня 2005 року на заміну Закону України "Про якість та безпеку харчових продуктів".

Термін "раціональні норми споживання харчових продуктів" визначено в Законі, що надійшов на підпис, як регламентовані центральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров'я обсяги споживання основних харчових продуктів, що відповідають сучасним вимогам раціонального харчування та є необхідними для забезпечення повноцінного активного і здорового життя.

Таке визначення не може бути підтримано, оскільки:

по-перше, надання центральному органу виконавчої влади з питань охорони здоров'я повноважень щодо регламентування обсягів споживання харчових продуктів громадянами є порушенням статті 48 Конституції України, за якою кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло;

по-друге, центральний орган виконавчої влади з питань охорони здоров'я не може у принципі визначати обсяги споживання основних харчових продуктів. Очевидно, що в даному випадку мало б ітися про розрахування норм фізіологічних потреб населення України в основних харчових речовинах та енергії, що вже зроблено відповідним наказом Міністерства охорони здоров'я України. Додатково можуть бути затверджені набори продуктів харчування для певних груп населення, які забезпечуються за кошти державного бюджету.

Невдало сформульовано і визначення терміна "формування продовольчої безпеки держави".

Зокрема, за Законом, що розглядається, формування продовольчої безпеки держави - це розроблення і реалізація комплексу заходів науково-методологічного, політико-правового, соціально-економічного, екологічного, інформаційно-комунікаційного та організаційного характеру, спрямованих знову ж таки на формування продовольчої безпеки держави. Тобто формування продовольчої безпеки визначається через формування продовольчої безпеки.

Убачається, що формування продовольчої безпеки має бути визначено з урахуванням визначення терміна "продовольча безпека" як процесу, пов'язаного з діяльністю суб'єктів продовольчої безпеки (стаття 3 Закону).

4. Статтею 2 Закону, що надійшов на підпис, передбачається, що правову основу у сфері продовольчої безпеки України становить, зокрема, Закон України "Про прожитковий мінімум".

Відповідно до статті 1 названого Закону прожитковий мінімум - це вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров'я набору продуктів харчування, а також мінімального набору непродовольчих товарів та мінімального набору послуг, необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості.

У зв'язку з цим слід наголосити, що за статтею 1 Закону, що надійшов на підпис, продовольчий кошик - це набір харчових продуктів в обсягах, що відповідають раціональним нормам їх споживання; до продовольчого кошика включено такі продовольчі товари: хліб і хлібопродукти, картопля, овочі, баштанні культури, фрукти, ягоди і виноград, цукор, олія, м'ясо і м'ясопродукти, молоко і молокопродукти, риба і рибопродукти, яйця, сіль.

Такий склад продовольчого кошика не відповідає набору продуктів харчування для основних соціальних і демографічних груп населення, затвердженого відповідно до статті 4 Закону України "Про прожитковий мінімум". Ці продукти харчування формують базовий соціальний стандарт і мають забезпечувати нормальне функціонування організму людини. До продовольчого кошика не включено, зокрема, крохмаль, манну крупу, соки, сухофрукти, мед, кондитерські вироби, чай.

Запропонований Законом підхід порушує гарантоване Конституцією України право громадян на достатній життєвий рівень (стаття 48 Конституції України).

Тож поняття продовольчого кошика мало б бути узгоджено з існуючими соціальними гарантіями для громадян України та способом їх практичної реалізації з урахуванням реальних можливостей забезпечення цих гарантій.

5. Відповідно до статті 6 Закону центральними органами виконавчої влади у сфері формування продовольчої безпеки є Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади з питань аграрної політики та продовольства, центральний орган виконавчої влади з питань економічного розвитку і торгівлі, центральний орган виконавчої влади з питань охорони здоров'я, центральний орган виконавчої влади з питань соціальної політики. Щодо цього слід зауважити, що згідно з частиною першою статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Згідно зі статтею 9 Закону державні продовольчі ресурси формуються та використовуються для запобігання дестабілізації продовольчого забезпечення населення (частина перша).

Функції формування державних продовольчих ресурсів забезпечують відповідні спеціалізовані підприємства, установи, організації, підзвітні та підконтрольні Кабінету Міністрів України та належать до сфери управління центрального органу виконавчої влади з питань аграрної політики та продовольства (частина друга статті 9).

Центральний орган виконавчої влади з питань аграрної політики та продовольства в межах своїх повноважень здійснює формування, розподіл, розпорядження державними продовольчими ресурсами, крім запасів продовольчих ресурсів у складі державного матеріального резерву, враховуючи необхідність регулювання ринків продовольства для гарантування продовольчої безпеки (частина третя статті 9).

У зв'язку з цим слід зауважити, що згідно з пунктами 9.1.1, 9.1.2 та 9.2.2 статті 9 Закону України "Про державну підтримку сільського господарства України" Аграрний фонд, який є державною спеціалізованою установою та має виключне право на придбання та продаж об'єктів державного цінового регулювання для потреб державного резерву, підпорядковується, є підзвітним та підконтрольним центральному органу виконавчої влади з питань аграрної політики, а тому стаття 9 Закону потребує доопрацювання.

6. Статтею 11 Закону, що розглядається, для оцінки стану продовольчої безпеки запропоновано визначити такий індикатор, як економічна доступність харчових продуктів, що визначається вартістю продовольчого кошика у відношенні до рівня середньомісячної реальної заробітної плати та/або часткою сукупних витрат на харчування у загальному обсязі сукупних витрат домогосподарств.

Однак із Закону незрозуміло, що виражає і як розраховується цей показник. Можливо, у даному випадку йдеться про порівняння вартості продовольчого кошика (стала величина) і рівня реальної середньомісячної заробітної плати (розрахунковий показник), наприклад, шляхом ділення. Крім того, до складеної таким чином формули додається або не додається (оскільки застосовано сполучник "та/або") частка сукупних витрат на харчування у загальному обсязі сукупних витрат домогосподарств.

Не визначено Законом і період, за який беруться дані для такого розрахунку.

З огляду на наведене визначення одного з основних індикаторів продовольчої безпеки не може бути підтримано.

Убачається більш прийнятним і логічним вимірювати економічну доступність порівнянням доходів громадян із величиною прожиткового мінімуму, до якого вже включено вартість продуктів харчування.

7. Статтею 12 Закону встановлюється граничний критерій індикатора споживання населенням харчових продуктів, що визначається як сума добутків одиниці маси окремих видів продуктів, які споживаються людиною протягом доби, та їх енергетичної цінності і становить 3000 кілокалорій на добу (частина третя).

Із цього приводу слід зазначити, що добова потреба дорослого населення у білках, жирах, вуглеводах та енергії визначається окремо для різних категорій населення (чоловіки, жінки) з урахуванням груп за інтенсивністю праці (відповідно межі від 2000 до 3500 кілокалорій (наказ Міністерства охорони здоров'я України від 18 листопада 1999 року N 272).

Таким чином, показник 3000 кілокалорій на добу не може бути прийнятним, оскільки не враховує випадків, коли потреба у споживанні продуктів є об'єктивно більшою через інтенсивність праці.

Тим більше не може бути підтримано спробу зафіксувати цей показник у законі - акті, який після Конституції України, що має найвищу юридичну силу (частина друга статті 8 Основного Закону держави), посідає в ієрархії нормативно-правових актів провідне місце (Рішення Конституційного Суду України від 16 січня 2003 року N 1-рп/2003 у справі про Конституцію Автономної Республіки Крим).

У зв'язку з цим названий показник має бути або виключений із Закону, або замінений на показники, що більш точно відображають потреби людини у відповідних поживних речовинах.

8. Одним з основних напрямів державної політики у сфері економічної доступності продовольства статтею 13 Закону визначено "пріоритетну підтримку соціально вразливих верств населення шляхом запровадження програм соціального харчування, зокрема, для вагітних та годуючих матерів, дітей раннього, дошкільного та шкільного віку".

Такий захід не може бути пріоритетним, оскільки держава, де людина, її життя і здоров'я визнані найвищою соціальною цінністю (стаття 3 Конституції України), повинна прагнути того, щоб вагітні та годуючі матері, діти раннього, дошкільного та шкільного віку об'єктивно не потребували соціального харчування.

9. У розділі II Закону визначаються повноваження центральних органів виконавчої влади у сфері формування продовольчої безпеки: центрального органу виконавчої влади з питань аграрної політики та продовольства, центрального органу виконавчої влади з питань економічного розвитку і торгівлі, центрального органу виконавчої влади з питань охорони здоров'я, центрального органу виконавчої влади з питань соціальної політики. Тобто за Законом, що надійшов на підпис, лише зазначені органи будуть опікуватися формуванням продовольчої безпеки як компонентом державної політики з питань національної безпеки України в економічній сфері (стаття 8 Закону України "Про основи національної безпеки України").

Однак, виходячи з наданих у Законі визначень продовольчої безпеки (яке охоплює соціально-економічне та екологічне становище) та формування продовольчої безпеки (діяльність науково-методологічного, політико-правового, соціально-економічного, екологічного, інформаційно-комунікаційного та організаційного характеру), у даному випадку має йтися про максимально широкий спектр діяльності центральних органів виконавчої влади, а отже, наведений у Законі перелік є далеко не повним.

Повноваження тих чи інших центральних органів виконавчої влади, визначені цим Законом, закріплюються законодавчо, що не може бути прийнятним, оскільки в державі реалізовується реформа органів управління.

Зокрема, Програмою економічних реформ на 2010 - 2014 роки передбачаються зміни в регуляторній та аграрній політиці, а також оновлення підходів до здійснення контролю і нагляду у сфері виробництва та обігу харчових продуктів, що може привести до перерозподілу повноважень центральних органів виконавчої влади у сфері формування продовольчої безпеки держави.

Крім того, стаття 7 Закону містить норми, які мають нечіткий характер, а саме: здійснення центральним органом виконавчої влади з питань аграрної політики та продовольства в межах своїх повноважень нормативно-правового регулювання (пункт 8 частини першої статті 7) або здійснення цим органом інших повноважень у сфері формування продовольчої безпеки відповідно до закону (пункт 9 частини першої статті 7).

Деякі з наведених повноважень центральних органів виконавчої влади не стосуються предмета правового регулювання цього Закону і вже врегульовані іншими законами. Зокрема, це стосується таких повноважень центрального органу виконавчої влади з питань аграрної політики та продовольства, як забезпечення контролю за використанням та охороною земель усіх категорій незалежно від форми власності, за безпечністю і якістю сільськогосподарської продукції; координація роботи з відновлення продуктивності земель сільськогосподарського призначення, розроблення і сприяння впровадженню грунтозахисних технологій та відновленню родючості грунтів. Стосовно центрального органу виконавчої влади з питань економічного розвитку і торгівлі - це повноваження щодо забезпечення формування державної політики у сфері захисту прав споживачів та здійснення контролю за її реалізацією; розроблення і затвердження правил роботи закладів ресторанного господарства та інші. Стосовно центрального органу виконавчої влади у сфері охорони здоров'я - це забезпечення розроблення раціональних норм споживання харчових продуктів для основних соціальних і демографічних груп населення з урахуванням регіональних традицій і звичок, екологічної ситуації.

Слід також зауважити, що Конституція України відносить вирішення питання про утворення, реорганізацію, ліквідацію міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади (із відповідним визначенням його назви, статусу, сфери діяльності, завдань і функцій) до виключної компетенції Президента України (пункт 15 частини першої статті 106). Реалізовуючи це конституційне повноваження, Глава держави затверджує положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади (частина третя статті 3 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади"). Таким чином, саме Президент України визначає функціональну спрямованість центральних органів виконавчої влади.

За таких обставин розподіл та закріплення повноважень між тими чи іншими центральними органами виконавчої влади законом обмежує конституційне повноваження Президента України створювати, реорганізовувати та ліквідовувати за поданням Прем'єр-міністра України центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, зазначене у пункті 15 частини першої статті 106 Конституції України.

Підсумовуючи викладене, слід дійти висновку, що даний Закон не вирішує питань щодо забезпечення продовольчої безпеки держави, оскільки має декларативний характер, у ньому відсутнє концептуальне бачення стратегії держави у цих питаннях і, відповідно, шляхи їх вирішення, він містить положення, що не відповідають Конституції України.

У зв'язку з цим пропоную Закон України "Про продовольчу безпеку України" відхилити.

 

Президент України

В. ЯНУКОВИЧ

Опрос