Идет загрузка документа (22 kByte)
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

О янтаре

Предложения Президента Украины к проекту закона Украины от 29.12.2009 № 5497
Дата рассмотрения: 19.10.2010 Карта проходжения проекта

ПРОПОЗИЦІЇ
до Закону України "Про бурштин"

На підпис Президентові України надійшов прийнятий Верховною Радою України 9 вересня 2010 року Закон України "Про бурштин".

Як зазначено у преамбулі Закону, його метою є недопущення несанкціонованого видобутку бурштину-сирцю, забезпечення вимог охорони довкілля, розвитку галузі обробки бурштину-сирцю, підвищення зайнятості населення шляхом визначення основних правових, економічних, організаційних та екологічних засад діяльності та регулювання відносин, пов'язаних з особливостями користування надрами для видобутку бурштину-сирцю, реалізацією, зберіганням, перевезенням та обробкою бурштину-сирцю на території України.

Водночас аналіз тексту Закону свідчить, що в ньому не визначено механізм системного розв'язання існуючих проблем у названій сфері. Законом пропонується врегулювати лише окремі проблемні питання, але й у цьому випадку запропоновані підходи не є прийнятними через неузгодженість із нормами Конституції України, а також Кодексу України про надра, Земельного кодексу України, Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", інших законодавчих актів, які є основоположними у відповідній сфері правового регулювання. Запровадження такого неузгодженого регулювання створить конкуренцію норм законодавчих актів, що на практиці призведе до неоднакового застосування закону до різних суб'єктів господарювання, а отже, і до порушення їх прав. За таких обставин Закон України "Про бурштин" не може бути підписано.

Основні зауваження до Закону зводяться до такого.

За Законом державна політика у галузі видобутку бурштину-сирцю та поводження з ним базується на принципах, зокрема, "державного управління у галузі видобутку бурштину-сирцю та поводження з ним" і "державного регулювання у галузі видобутку бурштину-сирцю та поводження з ним", створення умов для розвитку і підвищення ефективності діяльності суб'єктів господарювання у галузі видобутку бурштину-сирцю та поводження з ним, сприяння розвитку конкурентних відносин (стаття 4).

Однак положення Закону, які розкривають зміст державного управління та регулювання у галузі видобутку бурштину-сирцю та поводження з ним (статті 5 - 9), викладено у настільки загальному вигляді, що залишають незрозумілим їх зведення до принципу, не дають жодної змоги визначитися щодо особливостей побудови системи державного управління і регулювання у цій сфері та розподілу функцій між її суб'єктами.

Що ж до таких задекларованих Законом принципів державної політики, як створення умов для розвитку і підвищення ефективності діяльності суб'єктів господарювання у галузі видобутку бурштину-сирцю та поводження з ним, сприяння розвитку конкурентних відносин, то Закон взагалі не передбачає відповідних механізмів, які б стимулювали, заохочували розвиток господарювання у галузі видобутку бурштину-сирцю та поводження з ним та конкурентні відносини у цій сфері.

В основу Закону покладено наділення органів місцевого самоврядування широкими повноваженнями у сфері регулювання гірничих відносин. Так, до повноважень обласних рад віднесено, зокрема, надання надр у тимчасове короткострокове користування для розробки родовищ бурштину-сирцю на родовищах та проявах, які не мають промислового значення (пункт 1 частини першої статті 8), видачу спеціальних дозволів на користування бурштиноносними надрами на родовищах та проявах, які не мають промислового значення (стаття 12).

Наділення обласних рад зазначеними повноваженнями суперечить законодавчим актам, які є базовими у регулюванні питань охорони навколишнього природного середовища. Так, за Кодексом України про надра, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища" розподіл повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування у сфері гірничих відносин, розпорядження відповідними природними ресурсами грунтується на поділі корисних копалин, інших природних ресурсів на такі, що мають загальнодержавне та місцеве значення (стаття 6 Кодексу, стаття 39 Закону). При цьому до відання обласних рад віднесено питання надання надр у користування для розробки родовищ корисних копалин лише місцевого значення (пункт 1 статті 9 Кодексу України про надра). Стосовно ж корисних копалин загальнодержавного значення (до яких у встановленому порядку віднесено і бурштин) Кодекс України про надра наділив обласні ради лише повноваженням з погодження клопотань про надання надр у користування з метою геологічного вивчення, розробки родовищ таких корисних копалин (пункт 2 статті 9).

За концепцією Закону всі питання щодо користування земельними ділянками для видобування бурштину-сирцю вирішуватимуться лише органами місцевого самоврядування, держава ж в особі органів виконавчої влади фактично усувається від розпорядження землями державної власності. Ідеться, зокрема, про наділення Законом обласних рад повноваженнями надавати у тимчасове короткострокове користування для розробки родовищ бурштину-сирцю земельні ділянки за рахунок земель промисловості, лісового і водного фондів, що перебувають у державній власності, визначати їх розмір, припиняти право користування такими земельними ділянками (пункти 2 та 6 статті 8, стаття 25), доручати землевпорядним організаціям розробляти землевпорядну проектну документацію використання земельних ділянок бурштиноносних надр (стаття 24).

Такий підхід не відповідає Конституції України, за якою права власника землі від імені Українського народу здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України; органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження стосовно землі, що є у власності територіальних громад та їх спільній власності (статті 13 і 142).

Наділення органів місцевого самоврядування повноваженнями з розпорядження земельними ділянками державної власності не відповідає й Земельному кодексу України, яким встановлено порядок та процедуру передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у користування і визначено (до розмежування земель державної і комунальної власності) повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо розпорядження землями. Зокрема, органи місцевого самоврядування Земельним кодексом України наділені повноваженнями передавати у користування для будь-яких потреб земельні ділянки із земель лише комунальної власності відповідних територіальних громад, земель спільної власності територіальних громад (статті 8 - 12, частини перша та друга статті 122).

Законом, який розглядається, міські, селищні і сільські ради наділяються повноваженнями безпосередньо здійснювати викуп у громадян і користувачів бурштиноносних надр випадково знайденого, а також видобутого ними бурштину-сирцю для подальшої його реалізації або обробки і виготовлення виробів (пункт 5 статті 9). Таким чином, сільські, селищні й міські ради наділяються повноваженнями займатися купівлею-продажем бурштину-сирцю, що по суті є підприємницькою діяльністю і не відповідає конституційно визначеному статусу органів місцевого самоврядування, через які територіальні громади вирішують питання місцевого значення (стаття 140 Конституції України).

Законом запроваджується особливий, відмінний від загального, підхід до справляння плати за користування бурштиноносними надрами на родовищах та проявах, які не мають промислового значення. Передбачається, що користування такими надрами (на відміну від загально установленого порядку) здійснюється на безоплатній основі, проте платним є надання спеціального дозволу. Плата за надання спеціального дозволу здійснюється власниками спеціальних дозволів щорічно протягом дії таких дозволів, зараховується до цільового фонду відповідного обласного бюджету і розподіляється між місцевими бюджетами у відповідних пропорціях (стаття 22).

Такий підхід не узгоджується з нормами Кодексу України про надра, за яким користування надрами є платним, окрім чітко визначених Кодексом випадків (статті 28, 29, 30, 33), кошти від платежів за видобування корисних копалин загальнодержавного значення (до яких належить бурштин) спрямовуються стовідсотково у державний бюджет (стаття 31).

Також слід зазначити, що відповідно до пункту 1 розділу VI "Прикінцеві положення" Закону, який надійшов на підпис, цей Закон набирає чинності з дня його опублікування. Разом із тим відповідно до пункту 28 статті 2 Закону України "Про Державний бюджет України на 2010 рік" збір за видачу спеціальних дозволів на користування надрами та кошти від продажу таких дозволів віднесено до доходів державного бюджету. Відтак, положення статті 22 Закону, що розглядається, стосовно розподілу надходжень від плати за надання спеціального дозволу не узгоджується також з наведеним положенням Закону України "Про Державний бюджет України на 2010 рік".

Нарешті необхідно враховувати, що новим Бюджетним кодексом України, який набирає чинності з 1 січня 2011 року, запроваджується порядок розподілу надходжень від платежів за користування надрами загальнодержавного значення, за яким 50 відсотків платежів належать до доходів загального фонду Державного бюджету України (пункт 4 частини другої статті 29), 50 відсотків - до доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів для забезпечення реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм Автономної Республіки Крим, територіальних громад (пункт 4 частини першої статті 66).

За Законом, що надійшов на підпис, господарська діяльність юридичних і фізичних осіб - суб'єктів господарювання, а також окремих громадян, яка провадиться щодо видобутку бурштину-сирцю, обробки і виготовлення виробів з нього, торгівлі виробами з бурштину, не підлягає ліцензуванню (стаття 26).

Це суперечить Закону України "Про ліцензування певних видів діяльності", що встановлює єдиний перелік видів господарської діяльності, які підлягають ліцензуванню, і відповідно до якого видобуток дорогоцінного каміння органогенного утворення (до якого належить і бурштин у сировині), виробництво та виготовлення виробів з такого каміння і торгівля ними підлягають ліцензуванню (пункти 6, 7 і 8 статті 9).

Крім того, виключення зазначених видів господарської діяльності зі сфери ліцензування створить умови для нераціонального використання природних ресурсів, а також може стати підгрунтям для збільшення обсягу незаконного видобутку бурштину та його контрабандного вивезення за межі України, що негативно вплине на доходну частину державного бюджету.

Законом, що надійшов на підпис, пропонується доповнити Кримінальний кодекс України новою статтею 2401 щодо встановлення кримінальної відповідальності за порушення правил видобування, перевезення та реалізації бурштину (підпункт 1 пункту 2 розділу VI "Прикінцеві положення" Закону, що розглядається).

Однак пропоновані зміни до Кримінального кодексу України не враховують норму чинної частини другої статті 240 Кримінального кодексу України, якою вже запроваджено кримінальну відповідальність за порушення встановлених правил використання надр, а також незаконне видобування корисних копалин загальнодержавного значення, яка поширюється на всі випадки незаконного видобування корисних копалин загальнодержавного значення. До того ж аналіз санкції чинної частини другої статті 240 Кримінального кодексу України (зокрема, обмеження волі на строк до трьох років або позбавленням волі на той самий строк) та санкції частини першої, пропонованої у новій статті 2401 (зокрема, обмеження волі на строк до двох років з конфіскацією вилученого бурштину-сирцю та знарядь видобування), свідчить про те, що санкція чинної частини другої статті 240 Кодексу є більш суворою.

Таким чином, фактично пропонується пом'якшити відповідальність за незаконне видобування бурштину, що суперечить меті Закону та практиці побудови норм Кримінального кодексу України - виділення спеціальної норми Особливої частини Кримінального кодексу України, як правило, пов'язується із суттєвою відмінністю характеру і ступеня суспільної небезпеки окремих діянь, передбачених тією ж самою кримінально-правовою нормою, що зумовлює необхідність диференційованого регулювання відповідальності за їх вчинення.

Частинами другою і третьою пропонованої статті 2401 Кримінального кодексу України передбачена відповідальність за незаконне перевезення, зберігання бурштину, а також за його незаконну реалізацію або вивезення за межі України без урахування розмірів (кількості) бурштину. Отже, за вчинення зазначених дій, як щодо незначної кількості бурштину, так і щодо особливо великої, передбачено однакове покарання. Між тим вчинення зазначених дій стосовно незначної кількості бурштину навряд чи досягатиме ступеня суспільної небезпеки, притаманного злочинам.

З огляду на наведене, пропоновані зміни до Кримінального кодексу України не відповідають таким принципам правової держави, як справедливість, адекватність покарання ступеню тяжкості злочину (Рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 року N 15-рп/2004 у справі про призначення судом більш м'якого покарання), можуть призвести до порушення конституційного принципу рівності громадян перед законом (частина перша статті 24 Конституції України), а тому є неприйнятними.

Ураховуючи викладене, пропоную Закон України "Про бурштин" відхилити як такий, що не відповідає Конституції України, базовим законодавчим актам, які регулюють відносини у сфері охорони навколишнього природного середовища, видобутку корисних копалин загальнодержавного значення, до яких належить і бурштин, земельні відносини, та не забезпечує системного розв'язання проблем у сфері видобутку, обробки бурштину-сирцю.

 

Президент України

В. ЯНУКОВИЧ

Опрос