Идет загрузка документа
Главный правовой
портал Украины
Главный правовой
портал Украины
Остаться Попробовать

Анализ состояния законодательной базы о выборах Президента Украины: направления и пути усовершенствования согласно рекомендациям миссии ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами и Европейской комиссии "За демократию через право" (Венецианской комиссии)

Высший административный суд
Письмо от 01.07.2015

 ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

Аналіз стану законодавчої бази про вибори Президента України: напрямки та шляхи удосконалення згідно з рекомендаціями місії ОБСЄ/БДІПЛ зі спостереження за виборами та Європейської комісії "За демократію через право" (Венеціанської комісії)

I. Вибори Президента України 31 жовтня, 21 листопада та 26 грудня 2004 року: стан і напрямки вдосконалення законодавства

Вибори Президента України у 2004 році стали четвертими президентськими виборами в Україні після проголошення незалежності країни у 1991 році. У грудні 2003 року, незважаючи на те, що Конституцією було встановлено обмеження президентських повноважень у два строки, Конституційний Суд України постановив, що Президент Л. Кучма мав право балотуватися на третій п'ятирічний строк. Проте він вирішив не висувати свою кандидатуру на вибори 2004 року [1].

Відповідно до Конституції України, чинної на момент проведення виборів у 2004 році, Президент мав широкі повноваження, незважаючи на неодноразові намагання внести відповідні поправки до Конституції України з метою зменшення президентських повноважень і надання більше повноважень Парламенту.

Вибори проводилися на основі Конституції України, прийнятої у червні 1996 року, Закону України "Про вибори Президента України" (далі також - Закон про вибори Президента України, закон), який набрав чинності в квітні 2004 року, та Закону України "Про Центральну виборчу комісію" (далі також - Закон про Центральну виборчу комісію), прийнятого у червні 2004 року. Важливе значення і правову вагу також мали постанови та протокольні рішення Центральної виборчої комісії.

Виборчою системою передбачалося, що обраним у першому турі голосування вважається кандидат, який набрав більше 50 % голосів виборців, які взяли участь у голосуванні. Якщо цей поріг не подолано жодним із кандидатів, проводиться повторне голосування щодо двох лідерів виборчих перегонів.

Закон про вибори Президента України в редакції Закону від 18.03.2004 N 1630-VI був більш досконалим порівняно з попереднім виборчим законодавством, за яким проводились вибори Президента у 1999 році. Однак до турів голосування 31 жовтня та 21 листопада 2004 року цей Закон часто застосовувався обмежувально виборчими комісіями і судами нижчого рівня, які не виявили достатньої неупередженості та волі до проведення демократичних виборів.

Позитивні зрушення були найбільш помітні у діяльності засобів масової інформації (далі також - ЗМІ), загальному ході передвиборної кампанії та прозорості роботи Центральної виборчої комісії (далі також - ЦВК), у тому числі завдяки негайному оприлюдненню нею результатів голосування на виборчих дільницях. Ці заходи разюче контрастували з попередніми турами голосування (що відбулися 31 жовтня і 21 листопада 2004 року), і свідчили про те, що коли є чітка політична воля провести вибори відповідно до зобов'язань у рамках ОБСЄ, то врешті-решт можна багато досягти й за короткий час [1].

Крім того, Закон підвищив рівень прозорості процесу, надавши офіційним спостерігачам право супроводжувати переносні скриньки для голосування поза межами приміщень виборчих дільниць, а також надавши спостерігачам право одержувати копії протоколів дільничних виборчих комісій та територіальних виборчих комісій про результати голосування і вимагаючи їх надання для ознайомлення громадськості.

Проте Закон недостатньо детально врегулював ключові аспекти процесу, а надмірна складність деяких положень негативно відобразилася на їх застосуванні. У заключному звіті місії ОБСЄ/БДІПЛ зі спостереження за виборами Президента України від 31 жовтня, 21 листопада та 26 грудня 2004 року зазначається, що деякі положення Закону не відповідали зобов'язанням ОБСЄ та міжнародним стандартам [1].

Так, правові положення, що надають кандидатам, висунутим політичними партіями, переваги та привілеї, яких не мають самовисуванці, мають дискримінаційний характер і тому суперечать пункту 7.5 Копенгагенського документа ОБСЄ. Наприклад, Закон про вибори Президента України від 18.03.2004 N 1630-IV не застосовує певні обмеження щодо агітаційної діяльності до кандидатів, чиї кандидатури висунуті політичними партіями. Разом із тим самовисуванці позбавлені права агітаційної підтримки з боку політичних партій.

У статтях 57 - 64, що регулюють передвиборну агітацію, Закону про вибори Президента (в редакції від 18.03.2004) було зроблено спробу дати визначення поняттю передвиборної агітації та описати, яка агітація дозволена за законом. Проте не всі можливі види агітаційної діяльності чи агітаційних матеріалів описані, іноді застосовується нечітка термінологія, яку можна обійти. Наприклад, у статті 58 Закону зазначено, що "офіційні повідомлення", пов'язані з виконанням посадових повноважень кандидатів на пост Президента України, які водночас є державними посадовими особами, не відносяться до передвиборної агітації, але закон не дає визначення жодному з цих термінів. За допомогою таких "офіційних повідомлень" пан Янукович, який тоді був Прем'єр-міністром, обійшов обмеження на ведення передвиборної агітації [1].

Також деякі статті незаконно обмежили право на вираження політичної точки зору чи підтримку кандидата. Наприклад, положення статей 58 та 59 Закону, що регулювали розміщення агітматеріалів на громадських будівлях, могли, за умови їх обмежувального застосування, обмежити право фізичних осіб на підтримку кандидата шляхом розміщення агітматеріалів на об'єктах інших форм власності, наприклад, шляхом використання стрічки чи наклейки на приватному авто.

Стаття 2 Закону обмежувала коло осіб, які мають право брати участь у проведенні передвиборної агітації, до громадян, що мають право голосу. Це обмеження суперечить зобов'язанням ОБСЄ та міжнародним стандартам. Кожен має право на свободу вираження, свободу об'єднання та свободу слова, незалежно від того, чи має особа право голосу1. Крім того, оскільки особа має бути не молодше 18 років, щоб мати право голосу, таке обмеження суперечило статтям 13, 14 та 15 Конвенції ООН про права дитини.

____________
1 Див. детальніше: пункт 26.1 Московського документа ОБСЄ 1991 р.; пункт 26 Стамбульського документа ОБСЄ 1999 р.; ст. 19 Загальної декларації прав людини; ст. 10 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод; див також статті 24, 34 та 36 Конституції України.

Стаття 64 Закону забороняла проведення передвиборної агітації в зарубіжних засобах масової інформації. Це суперечило принципу, за яким громадянин має право на одержання і передачу інформації незалежно від кордонів2. Держави-учасниці ОБСЄ визнають, що громадяни мають право "одержувати та передавати інформацію та ідеї без втручання державної влади незалежно від кордонів, у тому числі через публікації в іноземній пресі та мовлення в іноземних засобах"3.

____________
2 Див. детальніше: стаття 19 Загальної декларації прав людини; стаття 10 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод; статті 34, 36 та 57 Конституції України. Крім того, іноземні ЗМІ мають право на рекламу, в тому числі, політичну, без обмежень кордонами, за винятком реклами алкоголю, тютюнових виробів, порнографії, використання мови, що розпалює ворожнечу. Див. також Європейську конвенцію про транскордонне телебачення (ETS 132 1989 та Протокол) 171 1998).

3 Див. детальніше: пункт 26.1 Московського документа ОБСЄ 1991 р. Цей принцип був повторений у Стамбульському документі 1999 р.

Закон регулював діяльність засобів масової інформації під час передвиборної агітації, однак не надавав відповідного визначення використовуваним термінам. Наприклад, стаття 11 вимагала рівних можливостей доступу кандидатів до засобів масової інформації, стаття 13 вимагала, щоб засоби масової інформації об'єктивно висвітлювали хід виборчого процесу, стаття 60 вимагала дотримання принципу рівних умов при проведенні передвиборної агітації з використанням засобів масової інформації всіх форм власності. Утім Законом не встановлено, яким чином засіб інформації визначається як засіб масової інформації [1].

У Законі про вибори Президента (в редакції від 18 березня 2004 року) не було розмежування між державними та приватними ЗМІ. Державні ЗМІ мають більш жорстке зобов'язання передавати нейтральну інформацію порівняно з приватними ЗМІ. Як зазначають міжнародні фахівці, приватні ЗМІ можуть бути зобов'язані за законом надавати рівний доступ та рівні умови розміщення платної політичної реклами і подавати збалансовану інформацію в новинах. Проте, приватні ЗМІ не можуть бути змушені давати "політичне висвітлення".

Відповідно до Закону в редакції 2004 року після того, як список кандидатів затверджено, будь-який кандидат, який бажав відкликати свою кандидатуру, міг звернутися з письмовою заявою до ЦВК за п'ять днів до дня виборів, і ЦВК могла прийняти постанову про скасування реєстрації цього кандидата. Кандидати, які відкликали свою кандидатуру, втрачали заставу, але зберігали своїх представників у територіальній виборчій комісії та дільничній виборчій комісії.

Опрос